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努力构建乡村振兴战略的四梁八柱
  来源:省人大农业与农村委员会  时间:2019年01月17日   作者:刘宗林 

  实施乡村振兴战略是习近平新时代中国特色社会主义“三农”思想的重要内容和今年中央一号文件的主题,是新时代“三农”工作的总抓手,具有划时代的里程碑式的重大意义。

  乡村振兴战略的提出,总结了我国古代乡村治理的历史经验,借鉴了近代一批有识之士乡村自救的有益探索,汲取了一些国家城镇化进程中乡村凋敝的沉重教训,继承了我党建党以来乡村建设的优良传统,是新农村建设、美丽乡村建设的创新升级。总要求是:“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”,其中产业兴旺是重点,生态宜居是关键,乡风文明是保障,治理有效是基础,生活富裕是根本。总内容是:建立健全城乡融合发展体制机制,统筹推进农村经济、政治、文化、社会、生态文明建设和党的建设,加快推进乡村治理体系和治理能力现代化。总目标任务是:到2020年,乡村振兴制度框架和政策体系基本形成;到2035年,农业农村现代化基本实现;到2050年,农业强、农村美、农民富全面实现。总路径是:坚持七条道路、实现五大振兴,突破三大瓶颈,即走城乡融合发展之路、共同富裕之路、质量兴农之路、绿色发展之路、文化兴盛之路、乡村善治之路和中国特色减贫之路;实现乡村产业、人才、文化、生态、组织振兴;突破“人”、“地”、“钱”瓶颈。总原则是:加强和改善党对“三农”工作的领导,坚持农业农村优先发展,坚持农民主体地位,坚持乡村全面振兴,坚持城乡融合发展,坚持人与自然和谐共生,坚持因地制宜、循序渐进。

  从上述总要求、总内容、总目标任务、总路径和总原则来看,乡村振兴有着丰富的时代内涵,是一个政治站位高、谋划发展远、时间跨度长、领域涉及宽、内容涵盖广的系统工程。实施这一系统工程,在思想上必须有清醒认识:要充分认识到,乡村振兴是全方位、立体式的振兴,须统筹协调、全面推进,不能单兵突进、顾此失彼。既要大力发展乡村一二三产业,又要注重改善生产生活条件,还要保护好生态环境;既要抓乡村设施建设,又要抓乡村党的建设和思想文化活动,还要实行有效治理;既要见“物”,又要见“精神”,更要见“人”。要充分认识到,乡村振兴是长期性的,要管三十多年,甚至更久。一定要蹄疾步稳,不急进、不冒进,更不能大跃进。不做超越发展阶段的事,不层层加码,不搞一阵风,不开难以兑现的空头支票。要充分认识到,乡村振兴战略地域的差异性、文化的多样性,要因地制宜,分类施策,不搞“一刀切”,不搞“齐步走”,不搞“大同小异”。我省农情村情复杂,不同的种子要找到各自适合的土壤,在总体方针原则的指引下,努力写好乡村振兴的开篇之作。经济条件好的农村要突出现代化气息,自然生态好的农村要守护好青山绿水,历史文化丰富的农村要注重对历史遗产的挖掘和保护,生存环境恶劣的农村则要实施生态移民搬迁。

  习总书记强调,规划科学是最大的效益,规划失误是最大的浪费,规划折腾是最大的忌讳。乡村振兴,规划要“先行”,要构建起“四梁八柱”,谋定而后动。联系湖南实际,须围绕“六个三”统筹谋划。

  一、着眼“三线”管制,优化乡村空间布局

  乡村振兴具有鲜明的区域特征,需要良好的生产、生活、生态空间为载体。当前,湖南乡村发展面临资源、环境双重约束。湖南人均耕地已由建国初1. 65亩降至不足0.9亩,仅为全国人均耕地的59. 2%,不到世界人均水平的五分之一。全省每年因重大建设用地占用耕地10万亩左右。城市建设和基础设施建设用地占补存在占多补少、占优补劣的情况。谋划乡村振兴,优化乡村空间布局,应立足资源环境紧约束的基本省情,划定生态保护、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线,并加强管制。

  一是加强生态红线管制。今年3月,李克强总理在《政府工作报告》中明确提出:“加强生态系统保护和修复,全面划定生态保护红线。”良好的生态是乡村振兴的内在要求,生态红线是生态宜居的制度保障。要以改善乡村生态环境质量为核心,以保障和维护生态功能为主线,按照山水林田湖草系统保护的要求,划定生态保护红线,并通过自然资源统一确权登记,明确用地性质与土地权属,强化生态保护红线刚性约束,确保生态红线区面积只增不减、生态功能只提不降,形成生态保护红线全省“一张图”,确保“生态宜居”的生态容量。生态红线一经划定,就要成为带电的高压线,任何单位和个人都不能在红线范围内搞开发、搞建设。

  二是加强永久基本农田控制线管制。基本农田控制线是生存线、生命线。习总书记多次指出,“把饭碗牢牢端在自己手上”。乡村振兴的底线就是确保国家粮食安全,粮食安全的前提是要有与之匹配的耕地。湖南稻谷产量一直稳居全国第一,在国家粮食安全中具有重要的战略地位。党中央、国务院对湖南下达了到2020年永久基本农田面积不得低于4945万亩的硬性指标。因此,要采用最严厉的法治手段对永久基本农田实行特殊管控。坚持多管齐下,建立数量质量对等的耕地“占补平衡”机制,保障国家粮食安全和生态安全。

  三是加强城镇开发边界控制线管制。随着城镇化的推进,城镇规模快速扩张。目前,我国国家级和省级开发区超过1500个,每个开发区的平均面积是6平方公里。不少开发区地占了、房盖了,但产业不兴、人气不旺,基础设施和公共服务跟不上,结果导致:一方面是农业农村空间日益紧缩,一方面是大城市过度扩张,中等城市无序发展,小城市和城镇无力发展的两乱局面。为此,要科学划定城区开发边界线,并严控严管。调整土地供地方式和收益分配方式,大幅度提高农地使用等城市扩张成本,引导各级政府将城镇化的重点从规模扩张转移到现有城区空间的提质改造上来。

  二、着眼“三系”构建,推动乡村产业兴旺

  乡村振兴需要产业作支撑。兴旺乡村产业,要着力构建三大体系。

  一是构建绿色生产体系。今年中央一号文件明确提出:“以绿色发展引领乡村振兴,深入推进农业绿色化,开展农业绿色发展行动。”近年来,我省绿色生产体系构建成效明显,但也面临严峻挑战。以农药化肥为例。2016年,全省化肥施用总量245. 64万吨(折纯),化肥单位面积用量是世界平均水平的2倍。全省农药利用率仅为33.5%,低于全国平均水平3.1个百分点。全省化学除草剂使用面积占农作物播面的69%。由于农药化肥用量过量,直接造成耕地质量下降,产业环境恶化,水资源受不同程度污染,全省每年约有20%拟申报“三品”农业品牌的产品因产地环境不达标而被迫放弃申报。要加快转变农业生产方式,推进适度规模经营和清洁生产,完善农业标准化体系,实施农药化肥零增长行动,发展生态循环种养,开展农业废弃物资源化利用,构建平湖区和山丘区生态消纳建设模式,加大“三品一标”等优质安全农产品开发力度,确保绿色生产体系早日形成。

  二是构建特色产业体系。发展特色农业,湖南有得天独厚的生态优势及资源禀赋。要立足湖南物种资源多样性、自然环境立体性特点,发展人无我有、人有我特、人特我优的特色产业,以契合高端化、多样化的消费需求。一方面,要围绕茶叶、油茶、竹木等全省性优势特色产业,按照产业集群发展要求,大力实施综合生产能力提升计划、优质种苗计划、产品加工主导计划和品牌打造计划,提高全省性优势特色农产品产出率、优质率、加工转化率和市场占有率。另一方面,要大力发展县域和乡村特色经济作物和饲料作物,实施“一县一特”战略,每个县重点支持发展1个特色产业,形成区域性产业优势。此外,要紧紧抓住脱贫攻坚发展扶贫产业的历史机遇,做大做强全省性优势特色农业产业和“一县一特”产业,要围绕全省性优势特色农业产业、“一县一特”产业,组织标准化、规模化、科技化、精细化、智能化生产和电商化营销。要对湖南特色农业一二三次产业和线上线下发展中的一系列重大科技问题进行集成攻关,抢点科技制高点。

  三是构建现代经营体系。要建立新型职业农民制度,促进土地资源向新型职业农民集中,使愿意种地、会种地的人获得更多土地经营权。继续实施“万户”工程,大力发展用现代农业科技和互联网、物联网、大数据武装起来的现代家庭农场。深入实施“千社”工程,坚持数量质量并重扶持合作社发展。加快实施农产品加工业振兴规划,培育聚集带动能力强的农产品加工龙头企业。创新农业社会化服务模式,加快构建覆盖农业产前、产中、产后的全程社会化服务体系,推动小农户与现代农业有机衔接。

  三、着眼“三基”提升,夯实乡村振兴基础

  现阶段,城乡差距最直观的表现是基础设施、基本公共服务和基层组织建设上的差距,谋划乡村振兴,一定要将提升乡村设施、公共服务和组织建设作为重要内容。

  一是加强基础设施建设。改革开放以来,特别是党的十八大以来,农村基础设施建设有了很大改善,但比起快速发展的城市,差距依然很大。今年全国两会期间,农村基础设施建设成为代表们热议话题。有代表反映:县际、乡际、村际之间的断头路不少,部分农民出行和运输只能绕道;随着农村车辆的增多,3.5米的村道宽度也显得捉襟见肘,会车难,不安全,每逢节假日便成“梗阻”;道路养护跟不上,一些地方的农村公路“有人建,无人养”,时间一长成了烂路。基层代表代表基层,反映的是乡村的呼声和农民的心声。要按照“杜绝空白、改造落后、打通断头、建管并重、互联互通、持久共用”原则,不断完善水、电、路、通讯等设施。继续抓好“百城千镇万村”新农村建设工程,全面推进“四好农村路”建设,巩固提升农村安全饮水保障水平,推进农村生活垃圾、生活污水治理,普及农村厕所革命,提升村容村貌,建设农民幸福美好家园。

  二是加强基本公共服务建设。党的十八大以来,尤其脱贫攻坚战役打响以来,农村基本公共服务水平大幅提升,但仍旧总量不足质量不高。在基层调研发现,不少乡村的小孩没有地方接受学前教育;一些农村小孩上小学家长陪读成本高;一些乡村留守老人和小孩无人照看。新农合与城镇居民医保在待遇范围及待遇水平上存在不小差距,就可报销的药品目录来看,新农合有1100种左右,城镇居民医保有2400种之多,后者是前者的两倍多。大多乡村医务人员业务素质不强,待遇偏低,人心不稳。低保、养老、生育、工伤、保险等方面城乡差距仍然很大。要继续将教育、医疗、文化等社会事业发展的重点放在农村,妥善解决乡村医生补贴和乡村小孩无法接受学前教育的问题。持之以恒办好农村民生实事。试点并推广农村公共服务设施国家助建、乡村所有、乡村管护的机制,提升设施可持续发展能力。健全全民覆盖、普惠共享、城乡一体的基本公共服务体系和农村留守儿童、妇女、老人关爱服务体系。

  三是加强基层组织建设。习总书记指出,办好农村的事,实现乡村振兴,关键在党。乡村基层党组织是党服务农民、发展农村、建设农业现代化最直接的“桥梁”和“最后一公里”。最后一公里没有解决好,一切努力都白费。要创新基层党组织工作方式,加强农村党员教育管理,开展把党小组建立在村民小组上试点,充分发挥党组织的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用。选优配强村级班子。改革开放中涌现出的明星村,几乎无不是有一个明星式的带头人,就像吴仁宝带领华西村、王宏斌带领南街村、王乐义带领三元朱村。采取加大“输血”、促进“活血”、强化“造血”的方式,壮大村集体经济,增强基层组织干事创业实力。完善农业农村干部培养、选拔、评价、激励机制,打造一支政治坚定、业务过硬、作风优良、充满激情、懂农业、爱农村、爱农民的农村工作队伍。

  四、着眼“三融”结合,推动乡村协调发展

  乡村振兴的核心是融合发展。融合发展的重要内容在于谋划好城乡融合、农村一二三产业融合、农村区域融合。

  一是推进城乡融合发展。一些国家在城镇化加速推进中伴随着农村日益没落的现象,给我们发出了警示。因此,习总书记强调实施乡村振兴战略要走城乡融合发展道路。近些年来,随着我国城镇化进程加快,国内一些发达地区探索形成了一批具有中国特色的城乡融合发展模式:北京“工农协作”模式,通过鼓励兴办工农联营企业,推动多层次、多渠道城乡产业横向合作,形成城乡经济协作网络。上海“城乡统筹规划”模式,通过规划优化城乡生产要素配置、促进城乡资源综合开发,推动城乡一体化发展。杭州“中心镇引领”模式,通过加快中心镇功能集成,鼓励农民进入中心镇投资兴业、安居入户,提升城乡一体化综合实现度。借鉴国内城乡融合发展做法,立足当前实际,关键是要:建立健全城乡融合发展的体制机制和政策体系,畅通城市资源要素下乡渠道,搭建资源要素在农村集聚平台,引导城市资源要素向农业农村流动;推进城镇基础设施向农村延伸,提升农村“内在气质”和“外在颜值”,强健农村发展“骨骼”和“血肉”;积极试验推广建设“小规模聚居、组团式布局、微田园风光、生态化建设”的“小组微生”模式乡村新区,大力建设宜居宜业宜游的田园综合体。

  二是推进农村三产融合。第一,多业态打造。以农产品加工业、休闲农业和乡村旅游为引领,推进产业链相加,供应链相通。即通过加工带动,让农业接二连三,向后延伸;通过休闲旅游带动,让农业隔二连三或接二连一,向前后延伸;通过产销直接对接,减少流通环节,节约流通成本,进而形成农村产业融合前后相应、上下衔接的产业集群。第二,多利益联结。积极发展合作制、股份合作制、股份制等组织形式,打造利益共同体和命运共同体;积极探索各种融合模式,让农民参与一二三产业融合发展全过程。第三,多要素发力。大力支持返乡下乡本乡人员创业创新,促进城乡资源要素双向流动,将农业发展转变到依靠多种要素协同发力催生新产业、新业态、新模式上来,切实破解农户松散、土地零散、资金闲散、市场分散等问题。做大规模聚集点,一片一片开发;做长产业延伸点,一条龙一条龙开发;做亮品牌闪光点,一个产品一个产品开发;做圆循环经济点,一个圆圈一个圆圈开发;做强社会服务支撑点,一个平台一个平台开发。以上“五点”协同,密切互动,集聚要素,深度融合。

  三是推进农村区域融合。随着城镇化的快速推进,农民市民化进程日益加快,农村村庄空心化、家庭空巢化、资源闲置化、劳力短缺化等现象日益突出,急需将现有的村庄进行整合融合,使其重新焕发生机活力。而且随着脱贫攻坚战役深入推进,城乡一体化步伐加快,农村基础设施、公共服务水平和农业规模经营程度大幅提升,为农村区域融合提供了物质基础。加之,农业农村现代化需要一定的规模作基础,这就要求对农村现行的一些区域进行科学融合。打破农村行政区域界限,科学制定农业农村发展规划,对地理位置相邻、文化习俗相近、发展基础相似、资源禀赋相类的地区,实现统一规划、统一管理,建设跨区域农业产业,连片打造跨区域美丽乡村。

  五、着眼“三治”并举,强化乡村治理能力

  习总书记指出,“乡村振兴,离不开和谐稳定的社会环境。”营造和谐稳定的乡村社会环境,应坚持德治、法治、自治“三治”并举。

  一是坚持德治为先。这些年,随着农村发展和农民生活水平日益提高,乡村人情味反而逐渐淡薄,人们原有的良好道德操守出现滑坡。一些村庄“形虽在,神已散”,不孝父母、不管子女、不守婚则、红白喜事盲目攀比、大操大办等陈规陋习和打牌赌博等不良习气增多。有村民反映:往日割麦收稻都是相互帮衬,而今李家田里忙活,张家可以充耳不闻地聊天摸麻打牌。即使晾在场地上的稻谷遇到暴雨,也很难有左邻右舍伸出援手。逐渐稀释的乡情乡谊已经危及到农民生产生活与乡风文明建设。中国乡村,乡民世代聚族而居,凭借熟络的关系而相互依存。乡情是帮扶的血脉,乡谊是互助的纽带,是乡村社会矛盾的消释剂,也是振兴农村战略的重要人脉资源。应强化乡村“德治”,培育乡村精神文明的因子,充盈村民情感的粘合剂。挖掘乡村熟人社会蕴含的耕读传家、父慈子孝、邻里守望、诚信重礼等道德规范,加强传统优良习俗的传承和创新。注重发挥乡贤文化、宗祠文化等作用,培育富有地方特色和时代特征的乡村精神。开展移风易俗行动,遏制大操大办、厚葬薄养、打牌赌博、懒等靠要、人情攀比等陈规陋习。以社会主义核心价值观为引领,坚持教育引导、实践养成、制度保障三管齐下,加强乡村思想道德教育,推进社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德建设,形成文明乡风、良好家风、淳朴民风。

  二是坚持法治为本。法律作为具有普遍约束力的特殊行为规范,在人情关系复杂的乡村,最具说服力和公信力。要不断建立健全农村社会管理的法律体系,切实做到治理有法可依,于法有据。切实提高立法质量,确保颁布实施的每一部法律都是良法,实现良法善治。加强农村法治宣传教育,提高广大农民法律意识和法律知识,引导农民尊法学法守法用法,培养他们依法表达诉求、解决纠纷、维护权益的习惯。健全农村公共法律服务体系,加强对农民的法律援助和司法救助。平等对待村民权利,依法撤销违反村集体和村民利益的行为或者决定。增强基层干部法治观念、法治为民意识,将政府涉农各项工作纳入法治化轨道。深入推进平安乡村建设,依法严厉打击危害农村稳定、破坏农业生产和侵害农民利益的违法犯罪活动。

  三是坚持自治为基。几十年来,村民自治已成为实现、维护和发展我国广大农民根本利益的重要保障。随着人口流动的加快和利益多元化的加剧,我国农村面临着深刻的社会转型,村民自治也出现资源匮乏、结构不合理的新情况新问题,这就要求进一步完善村民自治。丰富基层民主协商的形式,发挥村民监督的作用,依托村民会议、村民代表大会、村民议事会、村民理事会、村民监事会等,形成民事民议、民事民办、民事民管的自治格局,让农民自己“说事、议事、主事”;挖掘新型乡村治理主体资源,调动能人大户、返乡人员、留守农民、乡贤等农村精英参与公共事务治理的积极性,形成多元主体合作共治的格局;推动乡村治理重心下移,继续开展以村民小组或自然组为基本单元的村民自治试点工作,引导农民制定符合时代要求的村规民约,强化村民自我教育、自我服务、自我管理,强化农村基层民主管理。

  六、着眼“三改”同步,增添乡村振兴动能

  乡村振兴必须依靠改革激发活力、增强动力、释放潜力。谋划乡村振兴应同步推进农村土地制度、农村集体产权制度和农业支持保护制度三项改革。

  一是深化农村土地制度改革。“土地者,民之本也。”土地制度是国家的基础性制度,是农业农村的核心制度。长期以来,我国实行的农村土地制度,为我国经济社会发展作出了历史性贡献。但随着实践的发展和改革的深入,现有的农村土地制度存在诸多不适应,必须通过进一步深化改革来破解。要巩固完善农村基本经营制度,衔接落实好第二轮土地承包期后再延长30年的政策,让农民吃上“定心丸”。全面完成土地承包经营权确权登记颁证工作,加快建立省市县互联互通农村土地承包经营权信息应用平台和数据库,实现承包土地信息联通共享,引导土地经营权流转进市交易、规范操作。完善农村承包地“三权分置”。在依法保护集体土地所有权和农户承包权前提下,平等保护土地经营权。出台农村土地承包经营权可以向金融机构融资担保、入股从事农业产业化经营的配套政策。加强农村土地承包经营纠纷调解仲裁体系建设,保障和畅通农村土地经营权依法规范有序流转渠道。多途径探索农村土地经营权流转有效形式,建立健全流转风险防控机制,确保拥有承包权的农民流转收益,努力实现普遍性适度规模经营。要充分利用好农村闲置农房和宅基地这一大资源,完善农村农民闲置宅基地和闲置农房的政策,探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”,适度放活宅基地使用权。全面总结农村土地征收、集体经营性建设用地入市制度改革试点经验,逐步扩大试点。对利用收储农村闲置建设用地,发展农村新产业新业态的,给予新增建设用地指标奖励。

  二是深化农村集体产权制度改革。深化农村集体产权改革是引领农民实现共同富裕的重要途径,是补齐农村统分结合双层经营制度分有余、统不足这一短板,再次释放农村强大活力的关键性措施。要总结全国第一批、第二批农村集体产权制度改革试点经验,按照全面开展清产核资、进行身份认证、股份量化、成立组织的程序,推动资源变资产、资金变股金、农民变股东的要求适时全面铺开,3年完成集体资产清产核资,5年左右完成全部改革任务。在改革者中要坚持统筹兼顾,处理好国家、集体、农民三者之间的关系。在国家与集体之间,重点是赋予集体更大的土地发展权,充分释放农村集体产权权能;在集体与成员之间,重点是赋予成员对集体资产股份的更大权能,增加农民在集体资产经营中的收益权益。要坚持农村集体所有不动摇,不能把集体经济改弱了、改小了、改垮了;要坚持农民权利不受损,不能把农民的财产权利改虚了、改少了、改没了。

  三是深化农业支持保护制度改革。支持保护制度是现代化国家农业政策的核心,也是我国发展现代农业的必然要求。这些年来,国家财政对“三农”的投入快速增长,农业补贴涵盖的范围越来越宽,已初步构建了一套适合我国国情的比较完整的农业支持保护体系。但在实践中也暴露出不少弊端,比如,重数量保护轻质量保障,重产量补贴轻绿色生产,重供量支持轻品质保证,等等,以致大宗农产品产量、供量、储量有了保障,但质量没跟上,人们可以吃饱,但满足不了对吃好吃健康的需要;比如,对一产业发展支持多,对二三产业,特别是一二三融合发展的综合性产业支持不足;比如,支持保护制度政出多门,碎片化现象严重,九龙治水,钱不能拢起来用,没有产生聚集效应和整合作用,等等。要在确保粮食安全的基础上,加大以绿色生态为导向的农业补贴制度改革,将农业补贴的增量资金重点向资源节约型、环境友好型农业倾斜,着力加大对绿色生态农业、优质农业、特色农业、品牌农业的奖补力度,增加对农业生态环境保护的投入,不断增加绿色粮食、优质食品、生态农产品的产量、供量和储量,以进一步提高农产品竞争力和人民日益增长的美好生活需要。支持能够让农民分享二三产业增值收益的新型经营主体,支持农村一二三产业融合发展的关键环节和重点领域。科学合理确定财政补助比例,财政补助资金形成的资产可折股量化到普通农户或组织成员,使农民参与全产业链价值链利益分配。高位推进涉农资金整合,提高涉农资金使用效率效益。抓好农村金融机制创新,促进普惠金融落地。完善农业保险制度,增加保险品种,扩大覆盖面,提高风险保障水平。

[编辑:郭兰胜]

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